浅析矿业权人生态修复义务的履行

2021-09-16

发表时间 :2021-09-15  来源:中国矿业网

  矿业权人的生态修复义务,是指矿业权人依法律规定应当自行或委托他人,运用人工手段对受损或退化的矿区生态系统进行修理、整治,使其恢复到较好状态的一种强制性约束。现阶段,我国涉及矿区生态修复的法律法规,大多已确立了“谁开发谁补偿”“谁破坏谁恢复”等原则,一定程度对生态修复起到了指导作用。但是,我国矿业权人怠于履行生态修复义务的现象长期客观存在,造成了矿山及其周边严重的生态问题。因此,我国亟待通过规范性、约束性和激励性等制度体系构建,破解矿山生态修复执行难的问题。

  我国矿业权人履行生态修复义务的法律规定

  目前,我国法律对矿业权人生态修复义务的要求,主要集中在以下两类规定中。一是根据《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《土地复垦条例》以及《矿山地质环境保护规定》等法律法规所规定的、具有行政法义务性质的矿山生态环境修复义务。矿业权人作为行政法律关系当事人,在享有上述法律规范所赋予权利的同时,也负有相应的义务,其中就包括生态修复义务。二是根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)及相关司法解释确立的生态环境修复义务,表现为:在司法程序中,生态环境损害问题通过磋商达成赔偿协议,赔偿义务人及时履行赔偿义务,对受损的环境进行修复。最高人民法院根据《改革方案》的要求,在2019年出台了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),建立了生态环境损害赔偿法律制度,进一步健全、完善了包括环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和普通环境侵权责任诉讼在内的生态环境保护法律体系。

  矿业权人怠于履行生态修复义务的原因

  矿山生态修复义务履行主体的确定不够灵活。2019年12月,自然资源部发布《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(以下简称《矿产资源法(修订草案)》)向社会公开征求意见。该草案明确了矿区生态修复义务的主体及修复要求。其中,第三十四条规定,由矿业权人对受损的矿区生态环境进行“边开采、边修复”,历史遗留废弃矿山由县级以上人民政府负责修复。这一规定明确了矿山生态修复义务的主体,意味着矿业权人承担具体个案的生态修复义务,而政府则基于国家环境保护的义务,对管辖区域内的生态系统整体负有保持、维护、修复、监管等义务。政府只有在特定情形下才承担相应生态修复义务。然而,实践中将矿业权人作为唯一主体承担生态修复义务的做法,面临的最大制约因素是修复成本问题。在目前生态修复市场化机制尚未完全建立、缺乏社会资本投入激励政策的背景下,过高的修复成本使得矿业权人面临沉重压力,打击了矿业权人生态修复的积极性,导致部分矿业权人怠于履行修复义务。

  矿山地质环境治理恢复基金管理存在不足与偏差。财政部、原国土资源部、原环境保护部联合发布的《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》,尚无具体的实施细则,可操作性较差。一方面,矿山环境恢复治理基金的运作模式单一,资金来源有限。基金由矿山企业投入资金设立,基金的管理也主要由矿山企业负责。这种基金运作模式具有设立主体单一和基金参与主体单一的特征。同时,矿山环境恢复治理基金目前主要从矿山企业的销售收入中提存,但矿山环境的整治和修复需要庞大而持续的投入,在当前较为封闭的基金运作模式下,容易加重企业经济负担,不利于矿业经济的健康发展。另一方面,矿山企业对矿山地质环境治理恢复基金的自主提取与使用,缺乏规范管理。该基金设立之初就已明确专项用于矿山地质环境治理恢复,但在实际操作中,由于矿山企业对基金计提和使用有很高的自主性,因而无法保证矿山企业能做到专款专用,甚至出现在必须提取基金用于治理恢复时资金短缺的情况,最终不得不由政府兜底本应由矿山企业承担的生态修复义务。这不符合“权利与义务相统一”的原则。

  矿山生态修复验收制度的疏失与不完善。生态系统虽然自身具有一定稳定性,但是遭到破坏后需要修复的时间长,因此,即使验收合格后也有可能会再次出现生态失调的现象。矿山生态修复需要严格的国家标准或行业标准检验修复工作的成效。原环境保护部2013年制定并实施了《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》,根据不同场地如露天采场、矿山专用道路等相应提出了不同的技术要求,也对矿山的大气、水体修复列明了衡量标准。但现有的矿产资源开发生态环境修复缺乏统一的衡量标准。此外,监督是生态修复、制度运行的关键保障,但我国目前还没有关于“谁来监督验收、如何监督验收”的规定。生态修复工程一般具有周期长、恢复难度大、涉及元素多等特点,验收队伍的组成、验收标准的设定、验收程序的规范、生态修复验收的监督等均是需要考量的因素。

  协助矿业权人履行生态修复义务的建议

  探索利用市场化方式推动矿山生态修复。构建多元主体参与的生态修复市场化机制,缓解矿业权人的修复压力。从生态文明建设的角度来看,承担生态文明建设的主体应当包括国家、社会和个体三个维度的综合治理主体。因此,需要构建一个多元主体参与的生态修复市场化机制,建立由企业、政府、社会共同参与的矿山生态环境修复市场化机制。一是发挥政府的引导作用,鼓励采取政府和社会资本合作的方式,依据“谁投资、谁受益”原则,优先引导有生态修复相关业务的技术服务类企业、施工类企业、参与投资建设类企业参与矿山生态修复。二是构建专业化治理模式。专业化治理模式是指矿山企业通过支付费用的方式,将不熟悉的修复治理工作委托给专业化治理企业进行治理,由政府监督部门对治理结果进行监督。专业化治理模式可有效降低环境治理成本,有利于加强环境保护监督。同时,大量的修复治理工作集中到专业化治理企业之后,政府监管部门便无需再分散过多精力对各个矿山企业进行监督,也可提高监管部门的执法效能。

  积极推动补足矿山生态修复的资金缺口。一是政府作为主体设立矿山环境恢复治理基金。除了由企业作为主体设立的基金外,还应把政府投入矿山环境整治和修复的各项资金进行整合,由政府作为主体设立矿山环境恢复治理基金,并设立专门的基金管理机构或组织,广泛募集资本,配以市场化的运作方式,滚动放大基金总额,以解决矿山环境修复资金和矿山企业能力不足等难题。二是加大财政专项支出,将国家财政支出、专门用于矿山地质环境恢复治理的专项资金,以及地方分成收取的部分矿产资源税费作为以政府为主体设立的基金的重要资金来源。各类矿产资源税费来源于与矿产资源开发相关的各类主体,将该部分资金用于矿山环境的修复,符合国家财政收入“取之于民、用之于民”的宗旨。三是将纳入政府非税收入的相关矿山生态环境损害赔偿资金作为基金的重要资金来源,由国家或省级人民政府出台具体的操作办法,支持矿山环境的整治和修复。四是将矿山生态修复纳入公益捐赠。矿山环境整治是矿山环境保护的重要环节,是对公众环境利益的维护,关乎矿山生态系统功能的恢复与重建,具有将矿山环境保护义务主体推广至全体社会成员的正当性。只有配以社会化的救济方式,才能更有效地实现社会力量与个体力量相结合的目标,合力解决矿山治理的环境问题。因此,资金来源可包括社会组织、个人及其他社会主体的捐赠。

  加快完善矿山生态修复验收制度。一是加快制定矿区专门的生态修复验收标准。矿山生态环境的整体修复治理,应有最低的原则性标准规定。矿产资源开发是复杂的,由于大气、水、土地等属于不同的环境要素,判定其受污染的指标不同,采取的修复措施也不相同。除了要针对每个要素制定专门的修复标准以外,矿区生态环境整体也应当有一个“门槛”的修复标准。生态环境修复工作量大、持续时间长,不能一蹴而就,要明确各阶段的具体目标和合理修复期限,注重循序渐进,先实现土地可利用状态,再提高土地植被覆盖率和土地生产力等,不断提升生物多样性要求,最终实现根本性修复。二是完善矿区生态修复验收的监督配套机制。由于环境的公共产品属性,自然人、法人以及非法人组织都应当具有生态修复验收的监督权。强化矿区生态修复验收的监督,主要监督内容应包括:验收小组成员构成是否合法、合理,修复责任人有无行贿或验收人员有无徇私舞弊、收受贿赂的违法行为,验收程序是否合法、验收样本是否科学。(中国土地)

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